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| 抓住生态环境法典颁布契机 完善跨域生态环境协同立法 |
| 加入时间：2026-04-02 来源：中国环境报 作者：沈丹妮 |
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生态环境具有整体性和不可分割性，大气污染、河流污染、水土流失等生态环境问题天然地跨越行政区划，对传统的属地治理模式提出了严峻挑战。对此，长三角、京津冀、云贵川等区域率先探索跨域生态环境协同立法，以期破解跨域生态环境问题。
跨域生态环境协同立法是指两个或两个以上相邻行政区域的地方立法机关，针对跨区域生态环境问题，通过协商协调，在立法目标、核心制度和关键措施上达成共识，并各自依照法定程序制定或修改法规、规章的立法活动。其核心要义在于打破行政区划边界，实现区域生态环境的整体性保护。然而，立法文本内容趋同、立法主体层级受限、工作机制不健全等问题依然突出。生态环境法典的颁布，为破解上述困局提供了新的契机。
生态环境法典为跨域生态环境协同立法奠定新的基础
生态环境法典在总则编中对跨域生态环境协同治理作出了系统性规定。第二十一条规定，“国家建立健全跨行政区域的重点区域、流域、海域生态环境联合保护协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一保护措施。前款规定以外的跨行政区域的生态环境保护，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决”。这一规定在基本法律层面确立了跨域协同治理的“四个统一”原则，为区域协同立法提供了直接的上位法依据。
在此基础上，生态环境法典在各分编中针对不同生态环境要素细化了协同规则。在大气污染防治领域，第二百五十五条规定，国家建立健全重点区域大气污染联防联控机制，要求重点区域内有关地方政府确定牵头单位、定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求开展联合防治。在水污染防治领域，第三百三十一条规定，国务院生态环境主管部门会同有关部门和有关省级政府，建立健全重要江河湖泊的流域水生态环境联合保护协调机制。在固体废物污染防治领域，第四百七十条允许省级之间协商建立跨行政区域固体废物污染联防联控机制。此外，第五十条明确授权重点区域、流域、海域有关省级政府组织有关部门开展联合执法、跨行政区域执法和交叉执法；第二十三条要求建立健全生态环境信息共享机制。上述规定从协调机制、联防联控、联合执法、信息共享等多个维度，为跨域生态环境协同立法提供了系统的规范指引。
跨域生态环境协同立法的现实困境
尽管生态环境法典已搭建起跨域协同治理的基本框架，但地方层面的协同立法实践仍面临立法文本趋同、立法主体层级受限以及工作机制不健全等困境。
其一，立法文本过度趋同。当前协同立法的重心多放在立法内容的统一性上，忽视了区域内部的差异性。以云贵川三省同步实施的《赤水河流域保护条例》为例，篇章结构与主要条文基本保持一致。这种倾向，一方面削弱了地方立法的特色，使法规难以反映各地的真实治理需求；另一方面，区域内部经济发展不均衡客观存在，要求欠发达地区承担与发达地区同等的生态环境治理成本，可能因利益失衡而阻碍协同关系的健康发展。
其二，立法主体层级受限。生态环境问题不会拘泥于同一行政层级，必然存在省、市跨层级的治理需求。然而，当前协同立法主要在横向同级行政区域之间进行，跨层级的纵向协同探索明显不足。
其三，工作机制不健全。协同立法涉及规划、起草、论证、审议、评估等多个环节，但现行规范对协同机制的实施细则供给不足。立法前，各地基于立法成本、生态环境保护需求等因素考量，协同立法进程往往存在较大时间差，如长三角三省一市的《大气污染防治条例》公布时间跨度长达两年。立法中，缺乏常态化的协同组织机构和统一的协商程序。立法后，跨区域的立法后评估机制尚属空白，难以检验协同立法的实际效果。
以生态环境法典实施推动完善跨域生态环境协同立法
笔者建议，应紧抓生态环境法典颁布实施的契机，从三个方面推动跨域生态环境协同立法制度优化。
第一，从形式统一转向实质协同。生态环境法典第二十一条确立的“四个统一”原则，应理解为对区域整体治理目标一致性的要求，而非对立法文本完全一致的追求。各省市应在保障区域核心生态环保标准统一的前提下，充分尊重地方差异。建议建立同质化审查制度，由地方人大常委会对协同立法进行表决前和立法后两个阶段的评估，将法规与上位法及区域协同发展目标的一致性、与地方实际需求的契合度纳入审查范围。同时，建立区域交叉备案机制，各省市人大常委会相互备案协同立法成果，对过度同质化的内容提出修正意见。
第二，明确跨层级协同的权限规则。生态环境法典第二十一条规定的“由上级人民政府协调解决”，为跨层级协同提供了规范依据。应从目的解释出发，允许省、市两级立法机关就特定环境事项开展协同立法。在权限划分上，原则上遵循“权限就低”标准，以较低层级的立法权限为限；但当上下级立法主体之间存在隶属关系时，可例外允许突破较低权限，因为上级机关的指导统筹能确保立法成果与上位法保持一致。
第三，健全全链条协同工作机制。生态环境法典第五十条关于联合执法、第二十三条关于信息共享的规定，为协同立法的工作机制建设提供了方向指引。应设立常态化的跨区域协同立法组织机构，承担立法信息共享、重点项目对接等职能。充分落实第二百五十五条关于联席会议制度的规定，由牵头地方立法机关主导各相关方召开座谈会、论证会，把握法案起草、论证、协调、审议全过程的协同。同时，建立跨区域立法后评估机制，由相关地方立法机关联合开展评估，重点考察协同立法是否有效解决了跨域生态环境治理难题。
生态环境法典的颁布实施标志着我国生态环境法治建设进入法典化时代。跨域生态环境协同立法应紧抓这一历史机遇，以生态环境法典规范为依据，以实质协同为导向，以机制创新为动力，构建系统完备、科学规范、运行高效的跨域生态环境协同立法体系，为建设美丽中国提供坚实的法治保障。（作者单位：华东政法大学法律学院）
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